2014年3月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組決定對(duì)有關(guān)部門牽頭制定的重大改革方案在出臺(tái)前委托第三方進(jìn)行評(píng)估。2017年3月22日，國(guó)土資源部、財(cái)政部、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加快建設(shè)綠色礦山的實(shí)施意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱“意見(jiàn)”)。“意見(jiàn)”明確提出要研究建立國(guó)家、省、市、縣四級(jí)聯(lián)創(chuàng)、企業(yè)主建、第三方評(píng)估、社會(huì)監(jiān)督的綠色礦山建設(shè)工作體系。但目前，關(guān)于綠色礦山建設(shè)第三方評(píng)估工作還處于初級(jí)探索階段。本文結(jié)合近兩年綠色礦山建設(shè)的理論研究和技術(shù)支撐工作實(shí)踐，對(duì)推動(dòng)綠色礦山建設(shè)第三方評(píng)估工作提出一些粗淺的建議，供業(yè)界同仁參考。
1 關(guān)于內(nèi)涵的界定
第三方評(píng)估的概念起源于英美等發(fā)達(dá)國(guó)家。國(guó)外學(xué)者將第三方定義為處于第一方(被評(píng)對(duì)象)和第二方(顧客或服務(wù)對(duì)象)之外的另一方。在國(guó)外，通常由一些專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)或研究機(jī)構(gòu)充當(dāng)?shù)谌剑欠钦M織(NGO)。我國(guó)關(guān)于“第三方評(píng)估”的概念始于政府績(jī)效評(píng)估,目前并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的看法，相關(guān)理論尚處于摸索發(fā)展階段。通過(guò)研究梳理相關(guān)學(xué)者觀點(diǎn)，我們認(rèn)為，綠色礦山建設(shè)第三方評(píng)估的內(nèi)涵體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：
第一，綠色礦山建設(shè)第三方評(píng)估由獨(dú)立于政府及其部門之外的第三方組織來(lái)完成。這些評(píng)估主體可以是政府決策咨詢企事業(yè)單位及評(píng)估機(jī)構(gòu)、高等院校、科研院所、專業(yè)咨詢公司、律師事務(wù)所及其他社會(huì)組織等。
第二，綠色礦山建設(shè)第三方評(píng)估的對(duì)象，包括綠色礦山建設(shè)的政策執(zhí)行效果和綠色礦山建設(shè)情況等。
第三，綠色礦山建設(shè)第三方評(píng)估的方式可以多樣化，如通過(guò)問(wèn)卷或訪談、電話調(diào)查、抽樣調(diào)查、現(xiàn)場(chǎng)測(cè)評(píng)、輿情跟蹤、專家論證等，也可以采用網(wǎng)上評(píng)議，通過(guò)在線系統(tǒng)填寫(xiě)調(diào)查問(wèn)卷或以其他方式參與評(píng)估。
從第三方評(píng)估的發(fā)展歷史來(lái)看，第三方評(píng)估運(yùn)作模式大體上分為四種，包括高校專家評(píng)估模式、專業(yè)公司評(píng)估模式、社會(huì)代表評(píng)估模式和民眾參與評(píng)估模式。
2 關(guān)于第三方評(píng)估主體
關(guān)于第三方評(píng)估的資質(zhì)條件，相關(guān)部門已有具體的規(guī)定。如，2015年民政部發(fā)布的《民政部關(guān)于探索建立社會(huì)組織第三方評(píng)估機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》中，明確規(guī)定了承擔(dān)社會(huì)組織評(píng)估的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)要具備三個(gè)方面的資質(zhì)條件：一是機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍和類別的要求;二是專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍的相關(guān)要求，如機(jī)構(gòu)人數(shù)、技術(shù)專業(yè)類別、中高級(jí)職稱人數(shù)等;三是相關(guān)工作業(yè)績(jī)。據(jù)此，我們認(rèn)為，綠色礦山建設(shè)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，一方面需要對(duì)企業(yè)建設(shè)綠色礦山的情況、組織管理、配套落實(shí)、經(jīng)費(fèi)管理等方面進(jìn)行評(píng)估，另一方面需要專家根據(jù)評(píng)估結(jié)果，提出專業(yè)的意見(jiàn)或建議，為綠色礦山名錄管理提供建議。所以綠色礦山建設(shè)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)具備以下條件：一是申請(qǐng)綠色礦山建設(shè)第三方評(píng)估的機(jī)構(gòu)具備工商行政注冊(cè)登記的獨(dú)立法人資格，財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理制度健全。二是在綠色礦山建設(shè)評(píng)估方面具有較強(qiáng)影響力，且第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)中從事綠色發(fā)展工作的專職人員不少于20人，其中，中級(jí)及以上技術(shù)職稱人員應(yīng)占50%以上;環(huán)境工程、資源綜合利用等相關(guān)專業(yè)人員分別不少于10人。三是具備開(kāi)展綠色礦山建設(shè)評(píng)估及資源綜合利用咨詢等綠色發(fā)展的支撐服務(wù)能力。四是主導(dǎo)或參與過(guò)與綠色發(fā)展領(lǐng)域省部級(jí)及以上的科研計(jì)劃或政策研究項(xiàng)目。
根據(jù)以上資質(zhì)條件的要求，筆者認(rèn)為綠色礦山建設(shè)第三方評(píng)估單位遴選范圍應(yīng)為：科研院所、高等院校、行業(yè)協(xié)會(huì)或社會(huì)團(tuán)體，或?qū)ｉT從事科技評(píng)估咨詢業(yè)務(wù)的科技服務(wù)機(jī)構(gòu)等。
3 第三方評(píng)估的程序
關(guān)于第三方評(píng)估的程序，工信部和國(guó)家安監(jiān)局出臺(tái)了相應(yīng)文件，作出了具體的規(guī)定。2016年9月，工信部發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展綠色制造體系建設(shè)的通知(工信廳節(jié)函〔2016〕586號(hào))》，通知中明確規(guī)定了綠色工廠第三方評(píng)價(jià)主要包括三個(gè)方面：一是收集評(píng)價(jià)證據(jù)，對(duì)綠色工廠評(píng)價(jià)證據(jù)進(jìn)行分析;二是開(kāi)展實(shí)地調(diào)查，評(píng)價(jià)工廠是否滿足通知中提出的綜合評(píng)價(jià)指標(biāo);三是最終確定是否可納入綠色工廠名單。2007年1月，國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局編制印發(fā)了安全行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)——AQ8001—2007《安全評(píng)價(jià)通則》，該標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了安全評(píng)價(jià)的工作規(guī)則、基本程序、內(nèi)容、要求及標(biāo)準(zhǔn)體系。
我們認(rèn)為，綠色礦山第三方評(píng)估應(yīng)緊密結(jié)合綠色礦山所屬行業(yè)特點(diǎn)與相關(guān)評(píng)價(jià)方法，其流程大概可以分為三個(gè)階段：
一是準(zhǔn)備階段。評(píng)估前期準(zhǔn)備包括以下四個(gè)方面：一是收集國(guó)內(nèi)針對(duì)評(píng)估工作的相關(guān)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)章、規(guī)范等資料，確保評(píng)價(jià)工作依法依規(guī)開(kāi)展;二是提出工作方案，明確開(kāi)展綠色礦山評(píng)價(jià)的目的及任務(wù)、工作部署和要求、選擇評(píng)估機(jī)構(gòu)的方式方法等重要內(nèi)容;三是確定評(píng)估機(jī)構(gòu)和人員;四是選定評(píng)價(jià)方法，做好評(píng)價(jià)組織安排。
二是評(píng)估階段。評(píng)估階段包括以下兩個(gè)方面：首先，制定工作計(jì)劃和工作流程、任務(wù)分工，全面了解礦山企業(yè)基本情況，按照選定的評(píng)估方法對(duì)礦山進(jìn)行綠色礦山指標(biāo)評(píng)定;其次，對(duì)申報(bào)礦山是否符合綠色礦山要求進(jìn)行評(píng)價(jià)，明確評(píng)估結(jié)論，并對(duì)礦山企業(yè)主要做法及經(jīng)驗(yàn)等予以說(shuō)明。
三是評(píng)估后期總結(jié)階段。對(duì)申報(bào)礦山建設(shè)綠色礦山下一步工作，按照針對(duì)性和重要性的不同，提出相關(guān)措施和建議。
4 第三方評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)
國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的觀點(diǎn)不盡相同，但都對(duì)效果標(biāo)準(zhǔn)、效率和效應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)予以了充分關(guān)注 (表1)。
結(jié)合我國(guó)資源管理政策和綠色礦山建設(shè)實(shí)踐，我們認(rèn)為，需要從綠色礦山指標(biāo)達(dá)標(biāo)完成情況，以及綠色礦山管理相關(guān)政策制定、執(zhí)行和效果等方面設(shè)計(jì)綠色礦山建設(shè)第三方評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系(表2)。其中，綠色礦山指標(biāo)達(dá)標(biāo)完成情況參考自然資源部以第18號(hào)公告的形式發(fā)布的九大行業(yè)綠色礦山建設(shè)規(guī)范為考核標(biāo)準(zhǔn)，主要從礦區(qū)環(huán)境(礦容礦貌、礦區(qū)綠化)、資源開(kāi)發(fā)利用方式(綠色開(kāi)發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù))、資源綜合利用(共伴生資源利用、固體廢棄物利用、選礦廢水利用)、節(jié)能減排(節(jié)能降耗、污染物排放)、科技創(chuàng)新與數(shù)字化礦山、企業(yè)管理與企業(yè)形象(企業(yè)文化、企業(yè)管理、企業(yè)誠(chéng)信、企業(yè)和諧)等方面進(jìn)行評(píng)估。
5 推動(dòng)綠色礦山建設(shè)第三方評(píng)估規(guī)范化的建議
結(jié)合我國(guó)綠色礦山建設(shè)實(shí)踐，提出推動(dòng)綠色礦山建設(shè)第三方評(píng)估規(guī)范化的幾點(diǎn)建議。
5.1 確立第三方評(píng)估的法律地位
第三方評(píng)估的法治化建設(shè)，是西方發(fā)達(dá)國(guó)家推動(dòng)政策評(píng)估的一項(xiàng)重要經(jīng)驗(yàn)。第三方評(píng)估比較規(guī)范的國(guó)家，均制定出臺(tái)了相關(guān)的法律、規(guī)章和制度。2013年以來(lái)，國(guó)務(wù)院多次引用第三方評(píng)估機(jī)制，開(kāi)展重大改革方案和重大政策措施落實(shí)情況督查。但我國(guó)目前還沒(méi)有專門的評(píng)估立法，特別是對(duì)政策執(zhí)行中期和后期評(píng)估尚缺乏依據(jù)，因此要盡快確立第三方評(píng)估的地位，規(guī)范評(píng)估主體、客體的權(quán)力與責(zé)任，對(duì)評(píng)估原則、評(píng)估類型、評(píng)估程序、評(píng)估結(jié)果的使用和公開(kāi)，以及評(píng)估機(jī)構(gòu)、人員組成、經(jīng)費(fèi)使用等作出明確規(guī)定。推動(dòng)評(píng)估工作走上獨(dú)立、規(guī)范和法治化的軌道。
5.2 完善政府購(gòu)買第三方評(píng)估服務(wù)機(jī)制
綠色礦山建設(shè)第三方評(píng)估的基本模式是政府購(gòu)買服務(wù)，邀請(qǐng)獨(dú)立的第三方開(kāi)展評(píng)估工作。第三方評(píng)估是利益無(wú)關(guān)的第三方，它必須保持公平、公證的立場(chǎng)，能夠保證事實(shí)的合理性。因此，要避免這些機(jī)構(gòu)通過(guò)其掌握的特殊資源謀取商業(yè)利益，就必須確保其在財(cái)務(wù)上獨(dú)立于各利益集團(tuán)。為保障第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)資金來(lái)源相對(duì)獨(dú)立，使評(píng)估工作不受資金來(lái)源影響，就需要完善政府購(gòu)買專業(yè)服務(wù)的體制機(jī)制，通過(guò)支付必要的咨詢費(fèi)用，購(gòu)買物有所值的專業(yè)咨詢服務(wù)。因此，要盡快出臺(tái)政府購(gòu)買專業(yè)咨詢服務(wù)的相關(guān)配套政策，完善政府采購(gòu)咨詢服務(wù)相關(guān)制度。相關(guān)部門要加大政策扶持力度，提供資金、培訓(xùn)、信息和資源的支持，為第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)開(kāi)展活動(dòng)創(chuàng)造優(yōu)良的外部環(huán)境，不斷提升其服務(wù)質(zhì)量和水平。
5.3 加強(qiáng)評(píng)估機(jī)構(gòu)和人才隊(duì)伍建設(shè)
從國(guó)外實(shí)踐看，第三方評(píng)估的組織化和專業(yè)化已成為一種發(fā)展趨勢(shì)，從中央政府各部門到地方政府的各個(gè)部門都有專門的評(píng)估機(jī)構(gòu)。
(1)以獨(dú)立性作為選擇評(píng)估機(jī)構(gòu)的基本前提。一方面要求評(píng)估機(jī)構(gòu)獨(dú)立于政府部門，另一方面，政策評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)獨(dú)立于各利益相關(guān)者。國(guó)外的做法是，承擔(dān)評(píng)估任務(wù)的政策評(píng)估機(jī)構(gòu)是相對(duì)獨(dú)立的政府專設(shè)機(jī)構(gòu)，或者是政府專設(shè)機(jī)構(gòu)以外的第三方，包括學(xué)術(shù)團(tuán)體、商業(yè)機(jī)構(gòu)、民意調(diào)查組織、社會(huì)中介組織、社會(huì)公眾等。
(2)推動(dòng)評(píng)估專業(yè)機(jī)構(gòu)能力建設(shè)。政策評(píng)估的建立和維護(hù)是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，需要大量人力和長(zhǎng)期實(shí)踐以及海量信息支撐。目前我國(guó)綠色礦山建設(shè)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)承擔(dān)政策評(píng)估的專業(yè)能力還比較弱，可以通過(guò)以下途徑加強(qiáng)：一是以綠色礦山試點(diǎn)為基礎(chǔ)，進(jìn)一步明確對(duì)政策評(píng)估機(jī)構(gòu)的要求，推動(dòng)有條件的機(jī)構(gòu)積極提高評(píng)估能力;二是充分發(fā)揮市場(chǎng)配置政策咨詢專業(yè)服務(wù)資源的決定性作用，以市場(chǎng)化手段引導(dǎo)政策評(píng)估行業(yè)健康發(fā)展;三是善于運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)，有效拓展公共政策評(píng)估的調(diào)查網(wǎng)絡(luò)和信息渠道，準(zhǔn)確把握復(fù)雜經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)象的本質(zhì)和內(nèi)在規(guī)律，為政府政策評(píng)估提供更高質(zhì)量的服務(wù);四是做好智庫(kù)建設(shè)和專家儲(chǔ)備。官方智庫(kù)作為一類特殊的機(jī)構(gòu)，既貼近決策層，又獨(dú)立于其它政府部門，具有溝通渠道和信息資源方面的優(yōu)勢(shì)，在決策評(píng)估中應(yīng)發(fā)揮更重要的作用。
5.4 重視評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用
通過(guò)綠色礦山建設(shè)第三方評(píng)估，不斷地改進(jìn)、修訂和補(bǔ)充改革方案和政策內(nèi)容，完善反饋機(jī)制，使整個(gè)改革方案和政策形成“制定—評(píng)估—執(zhí)行—評(píng)估—完善”的良性循環(huán)。首先，綠色礦山建設(shè)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)有義務(wù)將評(píng)估結(jié)果及其發(fā)展建議上報(bào)給委托機(jī)構(gòu)，同時(shí)告知被評(píng)估礦山企業(yè)。其次，根據(jù)具體情形靈活地采取公開(kāi)反饋與內(nèi)部反饋、書(shū)面反饋與口頭反饋、部門反饋與單位反饋等不同的反饋形式。
5.5 健全懲戒監(jiān)督措施
(1)強(qiáng)化第三方評(píng)估的嚴(yán)謹(jǐn)性、科學(xué)性和公正性。加強(qiáng)培育專業(yè)化的咨詢?cè)u(píng)估機(jī)構(gòu)，把政策制定和政策評(píng)估分別交由兩個(gè)相互分開(kāi)的機(jī)構(gòu)獨(dú)立履行，可以強(qiáng)化評(píng)估職能，保證政策評(píng)估的嚴(yán)謹(jǐn)性、科學(xué)性和公正性。在具體執(zhí)行環(huán)節(jié)，應(yīng)建立第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)黑名單制度。
(2)發(fā)揮媒體宣傳和監(jiān)督作用。新聞媒體已成為政府決策與公眾交流的一個(gè)不可或缺的重要渠道。建議適當(dāng)利用報(bào)紙、電視、新聞客戶端等新聞傳媒，向公眾普及綠色礦山建設(shè)相關(guān)情況，加強(qiáng)公眾對(duì)第三方評(píng)估的了解和信任;引導(dǎo)公眾正確認(rèn)識(shí)政策評(píng)估的意義和價(jià)值;促進(jìn)政策實(shí)施過(guò)程中與社會(huì)公眾之間形成良好的互動(dòng)。同時(shí)，還要重視運(yùn)用新聞媒體的監(jiān)督功能，注重輿情的收集和研判，提高政策的科學(xué)性和可行性。
摘自《綠色礦山》
2020年5月25日